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Milano che cambia

Un parere sul documento di Piano di Governo del Territorio di Milano
18/11/2009

Il Consiglio dell'Ordine uscente, giovedì 3 dicembre 09, ha discusso in merito al documento di PGT di Milano, in fase di adozione da parte della Giunta, intenzionata a presentarlo in Consiglio Comunale per il suo voto finale previsto dopo il 9 dicembre.
Sono emersi alcuni suggerimenti e spunti che ci auguriamo utili al dibattito riguardo la sua elaborazione definitiva, inviati alla Giunta Comunale in tempo perchè potessero essere acquisiti dalla Commissione Urbanistica, di seguito riportati.

Nel tempo concesso all’elaborazione e alla formalizzazione del parere richiestoci è possibile produrre solamente un primo elenco dei temi del PGT che emergono come argomenti fondamentali dalla ingente mole della documentazione pubblicata.

Altri temi che pure riteniamo centrali, di natura ambientale, quali le politiche per combattere “l’isola di calore”, o trasportistica, quali gli effetti delle trasformazioni sul traffico urbano, non possono essere affrontati poiché il Rapporto Ambientale, ove sono probabilmente approfonditi, non è per il momento disponibile al pubblico.

Si renderebbe ora necessaria una fase di approfondimento e discussione con l’Amministrazione Comunale e fra le “parti sociali ed economiche” che non può essere compressa nel tempo minimo stabilito dalla legge, forse coerente con la dimensione media dei comuni lombardi ma certamente insufficiente per la scala del Comune di Milano.

Fra le questioni di maggiore rilievo riteniamo di dover evidenziare:

1.    La grande dimensione e la distribuzione degli Ambiti di Trasformazione, che paiono in contrasto con l’obiettivo dichiarato di liberare almeno in parte il suolo urbano dalle edificazioni e di invertire la crescita tendenziale del consumo di suolo.

    Si rischia di perdere ancora una volta l’occasione per aprire (caserme, scali ferroviari, ecc) o preservare (ippodromo) varchi di suolo libero all’interno del tessuto consolidato, consegnandoli definitivamente allo sviluppo edilizio.

    Inoltre l’impostazione adottata non sembra tenere conto dell’infausto esito di alcuni grandi progetti di trasformazione ai quali la grande dotazione volumetrica, probabilmente legata a motivi di ordine finanziario, non pare avere giovato, come nel caso di Santa Giulia. Né il progetto di piano può limitarsi al riconoscimento del mercato edilizio, e quindi delle aree urbane edificabili, come una semplice variabile del mercato finanziario, correndo in aiuto delle aziende proprietarie con generose dotazioni edificatorie. I danni che ne possono conseguire sono efficacemente rappresentati dai clamorosi dissesti mondiali nei quali tuttora ci dibattiamo.


2.    La liberalizzazione delle destinazioni funzionali e dei volumi, che si colloca nel solco già tracciato dalla successione dei più recenti provvedimenti comunali in materia edilizia e urbanistica, rappresenta una grande innovazione nel panorama della pianificazione in Lombardia e porta con sé, oltre che un positivo spunto di discussione di carattere generale su ciò che l’urbanistica contemporanea ritiene ancora utile governare in nome dell’utilità pubblica, anche alcuni interrogativi inquietanti ai quali il PGT non sembra proporre alcuna risposta. Fra i principali:

a)    il peso dell’istruttoria dei piani attuativi e dei titoli abilitativi nella determinazione della capacità edificatoria realizzabile sui singoli lotti;

b)    il rischio conseguente di disparità di trattamento fra situazioni anche ricadenti all’interno della stessa macroclasse della zonizzazione morfologica del Piano delle Regole;

c)    l’imprevedibilità della distribuzione di pesi insediativi anche rilevanti, rispetto ai quali dimensionare i programmi comunali di intervento sui servizi pubblici fondamentali ed in primo luogo il trasporto pubblico, in ambito urbano e metropolitano;

d)    l’assestamento del sistema delle certificazioni (certificato di destinazione urbanistica) e del sistema impositivo (ICI, transazioni immobiliari), solo in parte di competenza del Comune.

    La liberalizzazione, infine, non può che poggiare sulla capacità di gestione della struttura tecnica comunale, la quale ha invece mostrato in questi anni grandi difficoltà anche nel governo delle trasformazioni più minute, delle quali era chiamata solamente a verificare la coerenza con le misure e i vincoli della pianificazione vigente.


3.    L’importanza del progetto infrastrutturale e della verifica della sua sostenibilità economica.

    Se si vuole ricostruire la Grande Milano entro i confini del territorio comunale, lanciando nuovi grandi progetti di trasformazione e liberalizzando i carichi insediativi nel tessuto consolidato, allora il progetto dell’infrastruttura pubblica della città, in tutte le sue componenti funzionali, tecnologiche e anche morfologiche, diviene l’unica e fondamentale garanzia della qualità urbana.

    A sua volta la qualità del progetto infrastrutturale non può che basarsi sulla corretta valutazione delle trasformazioni prefigurate e su una strategia operativa chiara e credibile per la realizzazione delle nuove attrezzature e infrastrutture pubbliche.

    Al contrario nei documenti del PGT si trovano sconcertanti incoerenze nelle valutazioni quantitative ed il riconoscimento dell’insostenibilità economica del pur limitato programma infrastrutturale contenuto nel Piano dei Servizi (vedi allegate schede 1 e 2 prodotte preliminarmente a titolo esemplificativo).


4.    La realizzazione delle quote di edilizia sociale.

    Il dimensionamento della componente sociale della nuova produzione residenziale e le relative scelte localizzative sono demandati alla fase attuativa, ossia alle dinamiche del mercato e alla capacità di governo degli organi di gestione, ancora una volta l’Amministrazione Comunale e i suoi Uffici.

    Poiché la realizzazione dell’edilizia sociale è assimilata alla realizzazione di servizi pubblici, la riserva di capacità volumetrica destinata a tale scopo invece di rispondere all’obiettivo dell’integrazione dei diversi gruppi sociali potrebbe favorire la riqualificazione delle aree di maggiore pregio, nelle quali risulterebbe concentrato l’investimento sostitutivo nei servizi a scapito della distribuzione nella città dei ceti più deboli.

    Il rischio, non mitigato dalle indicazioni del PGT, è di incentivare uno sviluppo a più velocità, con zone di pregio e di alto valore fondiario, centrali e sub centrali, infrastrutturate e dotate dei servizi pubblici e privati, capaci di autosostenersi sia per il livello dell’utenza sia per i valori ubicazionali, relegando alla periferia i meccanismi della compensazione “sociale”.


Scheda 1 - I numeri generali del PGT

In diversi punti dei documenti appaiono cifre fra loro incoerenti riguardanti la valutazione della nuova capacità edificatoria. Alla medesima soglia temporale (2030) l’edificabilità massima sembra essere:
*    circa 15 milioni mq di slp (tabella 1.1. delle analisi e valutazioni trasportistiche allegate al rapporto ambientale per la valutazione ambientale strategica, pag. 8);
*    circa 30 milioni mq di slp (28.975.670 + 1.178.142, figg. 8, 9 e 10 punto 5.4.2 del Documento di Piano, pagg. 337-338);
*    circa 20 milioni mq slp, considerando che nelle AT sono previsti quasi 10 milioni di mq slp (tabella dati quantitativi, allegato 3.1 del Documento di Piano) e che i relativi abitanti sono pari a poco meno del 50% degli abitanti teorici PGT (punto 5.3 del Documento di Piano, pag. 325).

Una simile incertezza si riflette anche sul numero dei nuovi residenti insediabili:
*    286.922 per il medesimo punto 5.3 del Documento di Piano già citato;
*    337.585 per il Piano dei Servizi (pag. 155);
*    245.897 per le analisi e valutazioni trasportistiche già citate;
*    489.441 (1.787.637 – 1.298.196) per lo scenario di progetto alla pag. 319 del Documento di Piano;

nonché sull’incremento del numero delle presenze diurne:
*    + 430.655 per le analisi e le valutazioni trasportistiche già citate;
*    + 986.707 in base alla fig. 5.2.1 a pag. 182 del rapporto ambientale VAS, nonché dello scenario di progetto già citato.

A titolo di verifica, se fossero previsti 20 milioni di mq di slp, e ipotizzando che il 70% di tale volumetria risultasse a destinazione residenziale, i nuovi abitanti sarebbero oltre 360.000 (40 mq slp/abitante), e le presenze diurne aumenterebbero di oltre 600.000 unità (25 mq/addetto).

Il margine di incertezza è tale da rendere difficile una seria valutazione della sostenibilità ambientale del Piano, nonché delle relative necessarie dotazioni infrastrutturali e di servizi.

Analoghe incertezze dimensionali riguardano le aree a servizi.

Limitando il richiamo ai dati più evidenti, i servizi esistenti, ossia quelli definiti “indispensabili”, e il verde presentano una superficie di:
*    42.038.540 mq per il Documento di Piano (pag. 325);
*    38.480.037 per il Piano dei Servizi (punto 5.1 pag. 152);
*    27.309.326 sempre per il Piano dei Servizi (pag. 156).

I nuovi servizi previsti in totale avranno invece una superficie di:
*    28.526.200 mq per il Documento di Piano (4.802.000 negli ambiti di trasformazione + 2.636.203 in corso + 3.205.337 previsti dal Piano dei Servizi + 17.882.590 nei parchi di cintura, pag. 325);
*    21.809.607 mq per il Piano dei Servizi (pag. 156).

Nel dettaglio, il verde previsto dal Piano dei Servizi ha una superficie di:
*    3.205.337 mq per il Documento di Piano (pag. 325);
*    3.822.958 mq sempre per il Documento di Piano (fig. 5 pag. 332);
*    1.997.765 mq sempre per il Documento di Piano (fig. 2 pag. 330) e per il Piano dei Servizi (valutazioni economiche: fig. 4 pag. 160 e fig. 7 pag. 162);
*    3.508.407 mq sempre per il Piano dei Servizi (pag. 156).

La dotazione di mq per abitante risulta quindi di:
*    44,54 mq/ab per il Documento di Piano (pag. 325);
*    30,03 mq/ab per il Piano dei Servizi (pag. 156: è il rapporto reale fra i 1.635.781 abitanti e i 49.118.933 mq di servizi previsti, mentre il valore dichiarato è di 39,7 mq/ab).


Scheda 2 – La fattibilità economica del PGT

La fattibilità economica delle scelte di Piano relativamente alle infrastrutture e ai servizi, fra l’altro richiesta per legge, non sembra verificata, perché:
*    al punto 5.4.2 del Documento di Piano la figura 13 (pag. 340) evidenzia un saldo negativo finanziario del Piano dei Servizi di circa 7,7 miliardi di Euro, malgrado si tenga conto dei finanziamenti Expo per circa 2,7 miliardi di Euro;
*    il saldo negativo sarebbe destinato a crescere se l’edificabilità prevista fosse inferiore ai 30 milioni di mq stimati a tale fine;
*    tale saldo negativo non sembra recuperabile mediante entrate ordinarie comunali, né mediante contrattazione urbanistica, poiché “gli attuali oneri andrebbero almeno quadruplicati, mentre normalmente lo “standard qualitativo” costituito dalle opere aggiuntive previste dai PII ha un valore pari agli oneri stessi, come confermato del resto dalla fig. 15 (pag. 343); si rileva poi che gran parte degli oneri ad oggi vengono scomputati o utilizzati per coprire la spesa corrente;
*    il costo di realizzazione del Piano dei Servizi appare fortemente sottostimato dal Documento di Piano (fig. 5 pag. 332), sia perché non si tiene conto del costo dei servizi realizzati negli ambiti di trasformazione, che andrebbero a erodere gli oneri medesimi, sia perché non viene stimata la realizzazione di nessun servizio costruito, sia perché infine non sembrano essere presenti infrastrutture, come il “Secondo Passante” citato invece fra le dotazioni infrastrutturali.

Tutti i dati sopra citati vengono ripresi senza variazioni dalla relazione del Piano dei Servizi al punto 5.2.1 (pagg. 158-170).


Il Consiglio dell'Ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Milano

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