Consulta tecnico scientifica PIM. Una conversazione

Il 14 dicembre 2011 abbiamo incontrato Franco Sacchi, Direttore del PIM, Centro Studi per la Programmazione Intercomunale dell'area Metropolitana, per approfondire modalità e tempi in merito al nuovo Piano di Governo del Territorio di Milano che, a seguito della revoca della delibera di approvazione da parte del Consiglio Comunale del 21 novembre, avvia la conseguente rilettura delle 4.765 osservazioni al fine di dare una rinnovata enunciazione delle controdeduzioni di risposta.

Alla nostra conversazione, svoltasi il 14 dicembre, hanno partecipato anche Stefano Pareglio e Piergiorgio Vitillo, membri della Consulta Tecnico Scientifica per il PGT, e Clara Rognoni, in questa occasione in veste di professionista e coordinatrice della Commissione Interprofessionale, più che come rappresentante del Consiglio del nostro Ordine. Nel suo svolgimento, abbiamo voluto introdurre poi alcuni degli argomenti contenuti nelle vostre  “lettere alla Redazione” pervenute riguardo al tema.

Il Centro Studi PIM è una Associazione volontaria di Enti locali, nata nel 1961, che svolge attività di supporto operativo e tecnico-scientifico nei confronti sia dei soci che di altri enti e società pubbliche, attraverso la realizzazione di studi, piani e progetti in materia di programmazione territoriale, infrastrutturale, ambientale e in tema di sviluppo socio-economico locale.
Sono soci del PIM le Province di Milano e di Monza e Brianza, il Comune di Milano, il Comune di Monza, insieme ad altri 63 Comuni dell’area milanese: l’area metropolitana, dunque.

Il 7 settembre 2011, nel quadro delle attività istituzionali a favore dei soci, è stato sottoscritto, tra il PIM e il Comune di Milano, un Programma di collaborazione volto a definire il supporto tecnico per la verifica delle osservazioni e la predisposizione di controdeduzioni alle osservazioni al PGT.
Per lo svolgimento di questo compito, il PIM ha a sua volta costituito una Consulta Tecnico Scientifica, composta da esperti professionisti della disciplina.

I membri di tale Consulta Tecnico Scientifica (CTS) sono:
1) dott. Franco Sacchi: economista regionale, Direttore del Centro Studi PIM e coordinatore della CTS;
2) arch. Andrea Arcidiacono: urbanista, Ricercatore in Urbanistica presso il Dipartimento di Architettura e Pianificazione - DiAP del Politecnico di Milano;
3) arch. Maria Berrini: esperta in campo ambientale, Amministratore Unico e Direttore dell’Agenzia Mobilità Ambiente e Territorio-AMAT srl;
4) dott. Matteo Bolocan Goldstein: geografo ed esperto di politiche pubbliche del territorio, Professore Associato in Geografia economico-politica presso il Dipartimento di Architettura e Pianificazione-DiAP del Politecnico di Milano;
5) arch. Giovanni Dapri: urbanista, libero professionista e Professore a contratto presso il Laboratorio di Progettazione Urbanistica della Facoltà di Architettura Civile del Politecnico di Milano;
6) arch. Paolo Galuzzi: urbanista, Ricercatore in Progettazione Urbanistica presso il Dipartimento di Architettura e Pianificazione - DiAP del Politecnico di Milano;
7) arch. Antonio Longo: urbanista, Ricercatore presso il Laboratorio di progettazione urbanistica, Dipartimento di Architettura e Pianificazione - DiAP del Politecnico di Milano;
8) dott. Stefano Pareglio: economista, professore associato presso il Dipartimento di Matematica e di fisica dell'Università Cattolica del Sacro Cuore, docente di Economia dell'energia e dell'ambiente;
9) arch. Laura Pogliani: urbanista, Ricercatore in Urbanistica presso il Dipartimento di Architettura e Pianificazione - DiAP del Politecnico di Milano e Direttore della rivista Urbanistica Dossier.
10) arch. Piergiorgio Vitillo: urbanista, Ricercatore in Progettazione Urbanistica presso il Dipartimento di Architettura e Pianificazione - DiAP del Politecnico di Milano.

Franco Sacchi ci racconta come i membri della Consulta Tecnico Scientifica siano stati selezionati, tra i vari tecnici inclusi nell’Elenco dei soggetti accreditati del PIM, oltre che in base alle competenze disciplinari, anche per il loro apporto al dibattito sul futuro della città.
Interessante è poi notare il connotato anagrafico della Consulta, che vede coinvolti, in un ruolo di primo piano, alcuni degli urbanisti e dei planners milanesi della “generazione di mezzo” (40-50 anni).
La Consulta per il PGT avrà il compito di coadiuvare, sotto il profilo tecnico-scientifico, l’Amministrazione Comunale, fornendo orientamenti e contributi in ordine al riesame delle osservazioni e alla formulazione delle controdeduzioni.
Il compito che le è stato assegnato è dunque quello di fornire supporto tecnico-scientifico sia a chi è chiamato a definire l’indirizzo politico –Assessorato e Giunta- sia all’apparato – costituito in primo luogo dall’Ufficio di Piano afferente al Settore Urbanistica del Comune, oltre che dai vari Uffici competenti, compreso il servizio legale. Una funzione -sintetizzo- di raccordo tra indirizzo politico e braccio operativo.

A supporto delle attività dell’Ufficio di Piano è poi stata coinvolta l’Agenzia Mobilità Ambiente e Territorio-AMAT srl, una società del Comune di Milano.
AMAT, insieme al PIM, è inoltre chiamata a collaborare all’aggiornamento del Rapporto Ambientale della VAS, in funzione delle controdeduzioni che verranno predisposte.
Sollecitato da me a riguardo, conferma che è in corso anche l’istruttoria al necessario Piano Urbano di Mobilità, di competenza però dell’Assessorato alla Mobilità.

Piergiorgio Vitillo, in relazione alla presenza di molti tra docenti e ricercatori entro la Consulta (cfr. Bolocan Goldstein, Longo, Vitillo, Galuzzi, Pogliani, Arcidiacono, Pareglio), tiene a sottolineare il contributo civile dell’Università, in diretta continuità con la discussione pubblica intervenuta all’indomani dell’adozione del PGT.

Stefano Pareglio ricorda infatti l’attività capillare, compiuta zona per zona, di informazione riguardo ai contenuti del nuovo Piano e di discussione con i cittadini all'indomani dell'adozione del PGT.
In continuità con tale lavoro da ‘Urbanisti condotti’, ricordando una fortunata definizione di Emilio Sereni, di coinvolgimento e partecipazione della cittadinanza,  è stato predisposto un fitto calendario di incontri organizzati presso tutti i Consigli di Zona, ma anche con i “corpi intermedi”, ovvero con le forze economiche sociali e le associazioni. Un lavoro, tiene a sottolineare, in diretta continuità con quella esperienza, proprio a completamento di quel processo.

Il tempo a disposizione è poco: entro i 90 giorni dalla data di revoca dell’approvazione del PGT previsti dalla legge, ovvero a metà febbraio, si intende riportare le proposte di controdeduzioni alle numerose osservazioni in dibattimento in Consiglio Comunale, facendolo precedere da un lavoro istruttorio entro l’apposita Commissione Consiliare.

La rilettura delle Osservazioni passa attraverso la lente del Documento di indirizzo politico per il governo del territorio, approvato dalla Giunta Comunale a ottobre. In tale Documento viene proposto l’approccio della nuova Amministrazione Comunale milanese al tema dello sviluppo urbano e, coerentemente agli esiti dei referendum consultivi del giugno scorso, intende introdurre un adeguamento e una parziale riformulazione del Piano e della sua gestione.
In questo senso, la Consulta si propone di “tradurre” gli obiettivi -espressi nel Documento di indirizzo politico – in realtà, attraverso una più attenta lettura delle osservazioni e una coerente predisposizione delle controdeduzioni.
Un’azione che si vuole entro i limiti dello strumento del riesame delle osservazioni, da cui del resto emergono già le criticità più evidenti della disciplina del Piano adottato.

Non dunque una “riscrittura” integrale del Piano, che significherebbe la necessaria riadozione, come sottolinea Clara Rognoni, con tempi che la città, gli operatori e i professionisti non possono rischiare.

Da tale scelta deriva anche l’impossibilità di intervenire là dove non vi sono osservazioni pertinenti, come spiega Stefano Pareglio. Da cui il conseguente lavoro in sinergia con i giuristi del Comune, che delimitano i confini della stesura.

Il processo del resto non si esaurirà con l’approvazione del PGT. Successivamente potranno infatti essere introdotti strumenti di compendio al Piano stesso, in primo luogo attraverso il nuovo Regolamento Edilizio.

Entrando nel merito della manovra, Franco Sacchi ne riassume i punti qualificanti.

1. Per quanto riguarda la città pubblica si intende innanzitutto intervenire sul Piano dei Servizi, modificando il regime giuridico delle aree destinate a servizi esistenti, revisionando il catalogo dei servizi e la sua articolazione interna, ridefinendo l’indice perequato attribuito alle aree da destinare a nuovi servizi.
   Inoltre, si propone di rafforzare le dotazioni pubbliche negli ambiti di trasformazione, incrementando le quote di cessione per verde, servizi e attrezzature collettive.
   Discorso speciale merita poi la residenza sociale. Si intende rendere obbligatoria la previsione di quote di residenza sociale in tutte le trasformazioni rilevanti, costituendo un patrimonio di aree pubbliche per lo scopo, bilanciando in modo più equilibrato edilizia libera e sociale e articolando meglio le differenti forme di residenza sociale tra offerta di sostegno e di servizio.

2. Per rilanciare la qualità urbana si propone un intervento volto a limitare il carico urbanistico e a rafforzare la “regia pubblica” delle trasformazioni rilevanti, pur mantenendo il principio dell’indifferenza funzionale, attraverso strumenti attuativi mediati.
   In questo quadro, si intende innanzitutto eliminare le potenzialità edificatorie previste per tutte le aree comprese nel Parco Sud, ridefinendo nel contempo le strategie territoriali da discutere nell’ambito dei processi concertazione interistituzionale per la formazione dei Piani di Cintura Urbana.
   Per gli Ambiti di Trasformazione Urbana si propone la riduzione degli indici previsti, con l'assegnazione di un indice massimo territoriale  e un miglior bilanciamento tra diritti edificatori per funzioni di mercato e per finalità di interesse pubblico e sociale.
   Per quanto concerne il Tessuto Urbano Consolidato, anche in questo caso si prevede un contenimento del carico insediativo, attraverso la riduzione dell’indice territoriale perequativo e l’introduzione di un indice massimo. Per tale indice massimo si prevede una nuova modalità di composizione: indice base, edilizia residenziale sociale, aree a pertinenza indiretta, prestazioni ambientali.
   Inoltre, sempre nel TUC si prevede un maggiore controllo delle trasformazioni, attraverso la ridefinizione delle modalità attuative e il rafforzamento della disciplina di controllo tipo-morfologico.

3. Infine, l’intervento si propone di garantire una maggior sostenibilità ambientale al Piano.
   Per quanto riguarda la mobilità, il PGT, oltre a individuare i principali obiettivi e interventi infrastrutturali, rimandandone l’approfondimento al Piano Urbano della Mobilità, da una parte, provvederà a confermare alcune previsioni considerate strategiche (es. Circle Line, M4 e M5 e metrotranvia Gobba – Certosa), dall’altra, riconsidererà alcune le previsioni infrastrutturali che contrastano con gli indirizzi referendari (es. eliminazione collegamento viario sotterraneo Expo – Forlanini).
   Sul tema energia si provvederà principalmente a incentivare, attraverso il conferimento di premialità, il recupero del patrimonio edilizio esistente, con particolare attenzione ai beni architettonici e monumentali.

Entrando nello specifico, Piergiorgio Vitillo propone un ragionamento sull’indifferenza funzionale proposta dal PGT adottato, con particolare riferimento alle aree “fuori mura”, dove a tale indifferenza oppone la consolidata storia che costituisce identità locale e le vocazioni facilmente identificabili delle aree esterne al Centro Storico.
In questo senso, osserva che le trasformazioni più ravvicinate nel tempo, e forse anche più significative, non avverranno probabilmente negli Ambiti di Trasformazione Urbana (ATU), aree di grande dimensione e di complesso trattamento, quanto negli Ambiti di Riqualificazione Urbana (ARU), aree di dimensioni più contenute e profondamente “incistate” nel tessuto urbano. Lasciare completamente “deregolati” tali ambiti creerebbe dinamiche incontrollabili e controproducenti rispetto alla loro vocazione. Per questo, la proposta della Consulta è orientata verso la reintroduzione di Piani Attuativi per le aree di dimensioni significative, con indici controllati, con l’inserimento di regole tipo-morfologiche e governo pubblico delle funzioni insediabili.

Vitillo ritorna anche sulla previsione del carico urbanistico, il punto 2 dei temi menzionati da Franco Sacchi, altro aspetto debole e fuori controllo di Piano adottato.
Se non modificate, le regole previste mettono infatti a disposizione 10 milioni di mq di nuova slp, una cifra –dice- doppia rispetto a quanto avvenuto negli ultimi 20 anni. In questo senso allora vanno letti l’abbassamento dell’ indice generale, l’eliminazione delle potenzialità edificatorie per le aree del Parco Sud e, più in generale, la messa a punto dello strumento perequativo.

Infine, in merito alla reintroduzione del principio del “disegno pubblico”, specifica come la revisione del catalogo dei servizi e dell’indice attribuito alle aree da destinare a nuovi servizi nei singoli NIL (Nuclei di Identità Locale) debba essere aggiornato costantemente nel tempo, attraverso strumenti coordinati con i Consigli di Zona.

Stefano Pareglio torna al tema degli incentivi energetici, per meglio esemplificare il procedere del lavoro della Consulta.
Alcune osservazioni presentate chiedono di annullare gli incentivi previsti sia per le nuove edificazioni che per le "sostituzioni" edilizie e, nel contempo, chiedono di accrescere il livello di incentivazione per l'efficientamento energetico del patrimonio edilizio esistente.
Per ragioni evidenti -coordinamento con le norme statali e regionali, ordinaria domanda di mercato, costi di costruzione/recupero, impatti energetici e ambientali del riscaldamento/raffrescamento civile, stimolo alla riqualificazione urbana, contenimento del consumo di suolo – gli incentivi alle opere di recupero del patrimonio edilizio esistente meritano chiaramente  di essere pienamente accolti, fino a garantire il massimo sostegno che un PGT può assegnare, ovvero - in base alla l.r. 12/2005 – premialità pari al 15% della slp esistente.
Per garantire piena valorizzazione a tale incentivo, è altresì necessario che esso non sia soggetto a decadenza (come prevede il PGT adottato) e che sia altresì trasferibile, nel rispetto dei vincoli urbanistici e morfologici, e solo per edifici con prestazioni energetiche superiori a quelle dell'edificio oggetto di riqualificazione.

A suo avviso gli incentivi energetici alle nuove costruzioni invece, più che rimossi, andrebbero rimodulati, posto il perseguimento di prestazioni minime obbligatorie, definite comunque dal regolamento urbanistico, oltre che dalle varie leggi nazionali.
Per altro tali prestazioni sono già richieste dal mercato e perciò già assicurate dagli operatori, nell'ottica dell'innovazione legislativa ad orientamento europeo attesa per i prossimi anni, quali gli edifici a consumo "quasi zero", l'incremento del ricorso a fonti energetiche rinnovabili non solo per la produzione di energia elettrica, riguardo cui sarebbe opportuno garantire comunque un incentivo transitorio e contenuto, magari inferiore al 12% del piano adottato –troppo concorrenziale al recupero dell'esistente che invece si vuol far prevalere-  per stimolare lo sviluppo di una filiera "milanese" della casa passiva.
Quest’ultima opportunità tuttavia, a ulteriore testimonianza dei limitati gradi di libertà dell’azione di controdeduzione in corso, non essendo contenuta nelle osservazioni compiute al PGT adottato,  non potrà essere immediatamente praticata.

Una regolamentazione particolare riguarderà infine gli immobili di interesse storico e artistico, anche relativi al recupero del Moderno, contenuti già in linea generale in una tavola di Piano, per i quali il conseguimento delle prestazioni energetiche è sì importante, ma non meno del loro ripristino funzionale.

Piergiorgio Vitillo accenna poi al tema Housing Sociale, o più propriamente Residenza sociale. Premette che l’edilizia convenzionata ordinaria è di sostegno al mercato e non risponde a tutte le esigenze, in particolare a quelle espresse dalle fasce sociali a minor reddito.
Per rispondere a quella domanda occorre prevedere un’offerta in affitto nelle sue varie forme, dal canone agevolato fino all’ERP, che non si realizza senza un deciso sostegno pubblico, che può essere ricondotto alle disponibilità demaniali.  In questo senso è necessario che il Piano concorra a costituire un cospicuo patrimonio di aree pubbliche e, nel contempo, che si attivino politiche dedicate.

Infine la questione delle regole e dei tempi.
Clara Rognoni ha osservato che oggi sono necessari 3 anni per espletare una procedura secondo il  Permesso di Costruire convenzionato: nessuna premialità potrà mai compensare tempi così lunghi.

Il discorso torna dunque sul delicato problema degli strumenti operativi in relazione alla riorganizzazione della struttura amministrativa.
È chiaro a tutti che la scrittura di nuove regole vada orientata secondo principi di semplificazione, per altro sollecitati oltre che dai professionisti anche dai tecnici, che vorrebbero meno discrezionalità nell’operare.
In questo senso, sarebbe di notevole utilità tipizzare maggiormente le convenzioni, riducendole di numero e semplificando l’apparato normativo. Va tuttavia ricordato che un eccesso di routine e di standardizzazione rischia di vincolare troppo il progetto e quindi mortificarlo. Il punto di equilibrio appare dunque molto difficile.

Clara Rognoni chiede poi se assieme a questo lavoro normativo stia procedendo anche la riorganizzazione degli Uffici, determinante per l’applicazione delle nuove procedure.
Tutti concordano sul fatto che il Piano richiederà elevate capacità gestionali. Per questo, anche se il mandato della Consulta non include compiti operativi, che sono demandati in primis alla Direzione Generale e ai responsabili interni, la discussione “sull’attuabilità” del Piano è stata affrontata anche con i vari Dirigenti di settore, oltre che naturalmente con l’Assessore.

Ci lasciamo dunque con l’auspicio di un nuovo incontro a breve, magari pubblico,  presso la nostra sede, per una discussione più allargata con gli iscritti.

Francesco de Agostini